生态文明视野下的空间规划体系

导读

本文基于对生态文明概念和习近平的生态文明思想的解读，梳理自十八大以来党和国家关于空间管制和空间规划的重要文件，主要基于《生态文明体制改革总体方案》，提出我国未来空间规划体系的发展方向、理念和功能定位等空间规划建章立制阶段需要着重思考和亟待解决的关键问题，重点分析了从开发与保护，多元主体之间的协同，空间规划与其他规划，国家与省、市县三级空间规划以及规划与评估之间的五大关系。

1 从生态文明概念提出到习近平生态文明思想形成

早在 2005 年，国务院就在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中两次提到要“倡导建设生态文明”；党的十七大报告首次把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系中，提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”“生态文明观念在全社会牢固树立”；党的十八大报告则专章论述了生态文明建设，并将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局；十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”“用制度保护生态环境”；十八届四中全会将生态文明建设纳入法制轨道；党的十九大报告则把生态文明建设提高到“千年大计”的历史高度，是中国特色社会主义新时代加强生态文明建设的行动指南；2018 年 5 月 18 至 19 日在北京召开的全国生态环境保护大会，系统地阐释了习近平的生态文明思想，为新时代生态文明建设指明了方向。

习近平生态文明思想内涵丰富，深刻回答了为什么建设生态文明、建设怎样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，是我们党的重大理论和实践的创新成果，是新时代推动生态文明建设遵循的根本原则。习近平生态文明思想的重大理论意义体现于“绿水青山就是金山银山”的重要发展理念上，体现于“良好生态环境是最普惠民生福祉”的宗旨精神，体现于“山、水、林、田、湖、草是生命共同体”的系统思想。习近平生态文明思想将生态文明放到了中华民族伟大复兴事业的广阔视野里，对生态文明与中国梦、生态文明与“五位一体”总体布局、生态文明与社会主义、生态文明与“四个全面”的关系都进行了系统阐释，明确了战略举措、方法论、实践论、领导力量和领导核心等关键问题 。

生态文明的理念，需要通过包括空间规划在内的相关政策载体落实到行动；生态文明发展的道路，同样需要精心的规划设计与组织实施。本文以空间规划为研究对象，基于生态文明的宏观视角和我国空间管控的制度安排，研究生态文明视野下的空间规划体系，以及空间规划及其制度在形成过程中如何落实生态文明理念。

2 生态文明视野下的空间规划体系：内涵与范畴

2.1  当前空间规划的现状与困境

我国是世界上规划数量最多的国家，但大多是计划经济留下来的产业规划、专项规划，符合市场经济原则的空间规划体系还没有建立起来。

首先，作为发展中国家，我国的各类规划几乎无一例外地成为“扩张型”规划—各种“有条件要上、没有条件也要上”的发展类规划，“跨越式增长”长期成为各类规划的时髦词汇甚至是主题词。不仅仅是资源类规划的“开发”色彩远重于“保护”色彩，而且环境与生态保护规划也过于牵就甚至屡屡“让位”于经济和城镇发展规划。

其次，我国规划的类型和数量繁多，规划之间关系复杂且冲突不断。比如《环评法》规定的需要开展环境影响评价的规划，就涉及设区的市级以上各级政府编制的“一地三域十专项”共计十四类规划；再如“十五”期间，省、市、县政府编制的规划纲要、重点专项规划和行业规划就有 7300多个。规划相关部门的职责交叉，管理权限与时间、空间范围重叠，规划目标矛盾，规划执行各自为政，这些都成为协调各相关规划所要面临的、几乎不可逾越的鸿沟 。

最后，城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划的性质，但总体上还没有完全脱离部门分割、指

标管理的特征，各类空间没有真正落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当“老大”，没有形成统一、衔接的体系。尽管相关部门和学界在“多规合一”上形成了共识，但如何进行“多规合一”，不同部门都有各自版本的方案。比如 2014 年 1 月，住房和城乡建设部发布《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，试图将“多（三）规合一”统一到城乡总体规划中；同年 8 月，发改委发文并由国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合开展市县“多规合一”试点工作，选择 28 个试点市县分别由上述四个部门分头负责。可以说，需要“合一”的不仅是“多规”（多个部门），而且是“多规合一”（相关规划都希望把其他规划合到自己的规划中）。

2.2  党的十八大有关生态文明的重要文件及其对空间规划的相关要求

从十八大报告明确要优化国土空间开发格局、控制开发强度、调整空间结构；实践上，从2014年住建部和发改委先后启动市县“多规合一”试点；在组织保障上，新组建了自然资源部。建立空间规划体系并监督实施成为自然资源部的主要职责之一。

可以说，组建自然资源部，对于“多规合一”“空间规划”的意义重大。一方面明确提出要强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等的有机融合，多年以来争执不休的“多规合一”的“一”有了定论—即国土空间规划；另一方面，组建自然资源部为建立空间规划体系提供了机构保障与组织保障。

党的十八大以来发布的相关空间规划的重要文件及机构改革情况

2.3  基于生态文明的空间规划：规划体系、功能定位、重要内容与管理程序

《总体方案》明确了空间规划是国家空间发展的指南，要整合各类具有空间性质的规划、编制统一的空间规划、实现规划全覆盖，编制国家、省和市县三级规划，建立统一、规范的空间规划编制机制，并指出在生态文明体制改革要求下的未来空间规划体系的建设方向。不同于现存的各类具有空间性质的规划，“空间规划”的提出应体现“尊重自然、顺应自然和保护自然”的生态文明理念。

现行具有空间属性的规划与未来空间规划体系的区别

首先，在理念上，《总体方案》提出“未来空间规划体系要树立空间均衡”的理念，纠正当前相关规划长期忽视对资源环境造成影响的做法。

其次，在空间规划的功能性上，《总体方案》强调了空间规划的指南性定位及其在国土空间开发保护中的基础性作用。规划的本质是对人类活动加以理性的约束和引导。

第三，空间规划应与行政区划层级和行政职能保持一致，体现行政管理重心下沉的行政体制改革大方向。

同时，在空间规划的内容编制和技术方法上，当前各规划之间存在冲突与矛盾，在功能与范围上重叠与缺位并存，其背后是部门间的利益冲突。《总体方案》提出要编制统一的空间规划，实现规划全覆盖；根据主体功能定位划定生产空间、生活空间、生态空间“三个空间”，明确开发和保护“两个边界”。

最后，精英式的规划传统使得在当前的规划决策中，公众参与不足。《总体方案》提出了社会参与规划编制、规划评议、规划监督的方式和途径。

3  构建空间规划体系须理顺五大关系

应以制定《空间规划法》为抓手，加快建立空间规划体系。这须着重处理好开发与保护，政府与市场、社会，中央与地方，以及建章立制、规划实施与监督管理，规划与评价这五大关系。

3.1  协调好开发与保护的关系

协调好开发与保护的关系，重在以生态环境来优化、限制、引导开发模式和发展转型。国土空间开发的着力点应从不断扩张的开发空间和建成区面积，转为调整和优化空间结构布局、提高土地资源使用效率。尤其是优化型开发区、重点开发区、限制型开发区的面积占比应不断提高，生产和生活空间应遵循高效集约的原则。既要防范生产生活空间对生态空间的“挤压”和不良影响，又要加强生态空间对于提升生态空间品质、倒逼生产空间改善的积极作用。编制空间规划，要先行开展资源环境承载能力评估，根据评估结论，科学划定空间格局、设定空间开发目标任务、设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制。

3.2  协调好政府与市场、社会的关系

空间是社会经济活动的载体，其本身也是资源；规划是从理论到实践、从理念到行动的政策载体。资源本身具有经济和生态的双重属性。因此，要使市场在资源配置中起决定性作用（针对资源的经济属性）并更好发挥政府作用（针对资源的生态属性和公共物品属性）。无论是空间规划体系的建立，还是空间规划的具体编制，都须协调好“政府—市场—社会”的关系，强化部门协作。此次国务院机构改革，确定了新组建的自然资源部在空间规划方面的主导地位，空间规划体系建立与实施，需要发改委、住建部、生态环境部等部门协作。空间规划的研究与实践，也需要建立跨部门、跨学科的团队。

3.3  协调好国家、省、市县三级空间规划的关系

不同层级空间规划之间的关系需要对应国家、省、市县各行政层级在生态文明建设总体部署中的权利、义务以及按照不同资源种类的重要程度，实行三级代理行使所有权职责的体制，实现职能与责任、权利与义务、效率和公平相一致。

3.4  自然资源部和其他部委之间的关系

组建自然资源部，一方面是将原本分散在不同部门的水、森林、草原、海洋等自然资源管理责权进行了“统一”“合并”；另一方面明确自然资源部主要职责是“建立空间规划体系并监督实施”—将空间规划及其制度的制定、实施、监督等事权在自然资源部和其他部委之间、国家和地方之间分离。

3.5  规划与评价的关系

出于不同目的、贯穿规划编制实施各环节的评价，是提高规划科学性和有效性的保障机制和政策工具。现行的规划评价类型很多，从规划编制实施过程看：首先是规划编制前的承载力评价。《总体方案》明确了“资源环境承载力评价应是规划编制的基本依据”，它通过对环境资源的综合调查和承载力评价，为空间规划尤其是产业布局和产业结构调整提供资源环境依据；其次，是规划编制过程中的适宜性评价。适宜性评价综合了自然地理、生态环境、社会环境、国家政策和社会公众等因素，从多角度优化国土空间开发格局，提高空间利用效率；第三，依据《环评法》规定的“规划草案报送审批前还需要进行规划环境影响评价即规划环评，对规划方案可能产生的环境不利影响进行预测评估”的要求，提出不良环境影响减缓措施和规划方案的优化建议，从源头预防环境问题产生；最后，规划实施过程中还有若干类型的规划评估，比如国民经济与社会发展规划实施两年后开展的中期评估、为修编城市总体规划开展的规划评估、规划环评中发现有重大影响的规划在实施过程中需要开展的规划环境影响跟踪评价等。此外，与规划评价相关或相似的还有绩效评价、有效性评价、绿色发展评价与生态文明考核等。实际中须协调好评价与规划、各类评价之间的关系，以保证规划的科学性和有效性。

4 结论与建议

4.1  结论

空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。未来建立空间规划体系任务艰巨。

应借自然资源部设立的“东风”，以生态文明为指导，以制定《空间规划法》为核心，加快构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间治理体系，将党的十八大以来的相关空间规划的意志和思路、理念法制化。

4.2  建议

对尚处于建章立制阶段的空间规划，可从以下几个方面进一步探索。

 首先，在实践时，宜同步开展制度建设和理论研究。理论研究有利于保障规划理念合理、技术规范、内容科学；制度构建是规划得以切实落地的保障，再好的规划如果脱离了有效的制度，也难以具体落实。

其次，应明确不同层级相关政府部门的权力清单和责任清单，尤其是权力的负面清单（即不可作为的事项）。明晰政府部门的权责界定是保障空间规划体系内相关规划管理部门之间平等沟通、形成共识的前提。列明权力清单是确权的过程，将有助于防止规划部门之间权责出现冲突。按照权责统一的原则，在建立权力清单的同时厘清责任清单，保障规划内容从设计落到实践层面。此外，空间规划应通过负面清单界定其他规划可自由作为的空间，编制上位规划时可以多采取列负面清单的方式，在约束下位规划的同时给予其充分的自由空间。这不仅有利于保障下位规划的自主性和积极性，也有助于平衡中央和地方的利益，以及“自下而上”地促进上位规划编制的合理性和科学性。

第三，为保障空间规划与其他规划之间的协调统一，空间规划应立足长远，防止短期规划行为。空间规划的编制时限应有一定的时间跨度，但是不同层级的空间规划编制时限不应“一刀切”，同一空间规划内不同规划内容的时限也应有所差异。例如空间规划中有关禁建区、生态红线等内容应该是长期有效的，其编制时限可以为一百年甚至是永久；而空间规划中需要随区域社会经济发展作相应调整的有关内容，如农村居民区的规模等，其编制时限可以为短期有效。

最后，空间规划应与包括规划环评在内的各类评估形成联动机制，在编制空间规划时同步开展包括环评、承载力评价、可持续性或生态文明评价在内的综合性评估。既包括开展预测型评价，对空间规划环境的合理性和可持续性进行综合、全面的评估，最大程度地规避生态和环境风险，也包括开展跟踪评价，对空间规划的执行和实施后的环境效应进行实时监督，避免规划执行上的“失真”或“失误”。

作者介绍

包存宽  复旦大学环境科学与工程系教授

*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第5期。

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